Vers un système référendaire européen ? Réflexion autour d’une consultation citoyenne européenne

Il y a quelques années, lors d’un débat organisé sur le déficit démocratique, je demandais à l’ancien président de la Commission européenne, Romano Prodi, s’il était opportun d’introduire une consultation citoyenne dans l’Union européenne. Il répondit que c’était difficilement réalisable et que ma question était typiquement suisse. Le temps a passé et les problèmes auxquels font face les Etats membres pour gérer les conséquences des scrutins négatifs ne rendent plus du tout cette question iconoclaste. Premièrement, parce que dans une Europe à 27 Etats membres, le risque d’un refus est potentiellement plus élevé et deuxièmement, il devient politiquement de plus en plus difficile de légitimer chaque nouvelle solution sans donner l’impression que les autorités européennes passent en force, au mépris de la souveraineté populaire. Le problème est que le tempo démocratique dans les Etats membres ne correspond pas à celui de la décision politique dans l’UE. Une fois signés, les traités européens doivent être ratifiés rapidement pour déployer leurs effets. Sauf que la gestion du calendrier politique national est de la compétence des Etats membres alors même que les conséquences d’une ratification nationale sont européennes.

C’est dans ce contexte qu’un accord de principe a été trouvé entre les gouvernements lors du Conseil européen de Bruxelles, les 11 et 12 décembre derniers. Il permet de résoudre le problème du vote négatif irlandais car en l’état, le traité de Lisbonne ne peut pas entrer en vigueur. Cet accord prévoit que l’Irlande s’engage à le ratifier d’ici à la fin du mandat de la Commission européenne, soit le 1er novembre 2009. En contrepartie, elle obtient le maintien d’un commissaire irlandais d’ici à 2014 (disposition qui pourrait être par ailleurs étendue à tous les Etats membres selon une décision à l’unanimité), la reconnaissance de sa politique de neutralité ainsi que le respect de sa Constitution concernant le droit à la vie, l’éducation et la famille entre autres. Pour formaliser cet accord, tout en évitant de renégocier le Traité de Lisbonne, les gouvernements ont trouvé une astuce en incluant ces dispositions dans le protocole d’adhésion de la Croatie à l’UE qui sera approuvé lors de la prochaine adhésion vers 2010 ou 2011.

Le coût politique et institutionnel d’un vote négatif pour l’UE est donc élevé comme le révèle l’exemple irlandais, car le statu quo n’est ni une solution acceptable ni envisageable pour les Etats membres. La construction européenne est appréhendée depuis l’origine comme un processus dynamique, qui est tout sauf linéaire, les votes européens contribuant à cela. En effet, la crise de légitimité politique de l’UE a eu pour conséquence le renforcement de la perspective référendaire dans les Etats, rendant d’autant plus intéressante la perspective d’une consultation européenne.

A la demande de feu Bronislaw Geremek, je me suis penché pour le Parlement européen (PE), sur les modalités relatives à l’introduction d’une « consultation citoyenne européenne » organisée simultanément dans les 27 Etats membres de l’Union européenne. Le modèle proposé est celui d’un vote consultatif. Son résultat n’est donc pas juridiquement obligatoire pour les autorités. Son impact est laissé à l’appréciation des autorités, il est cependant rare que la volonté populaire soit bafouée. Une consultation citoyenne européenne devrait porter sur une question d’intérêt public et s’inspirer des bases légales des nouveaux pays membres. En effet, cinq des neufs Etats ayant organisé un vote sur le traité d’adhésion à l’UE, l’ont justifié comme étant une question d’importance nationale (Estonie, Hongrie, Pologne, Slovénie et Slovaquie). On retrouve une référence identique dans la résolution du Parlement européen de 1988, qui évoque l’organisation d’une consultation populaire sur un choix politique fondamental.

Le déclenchement de la procédure dépend ainsi de la définition donnée d’un objet d’intérêt public en d’autres termes, du seuil référendaire. A l’échelle de l’Union européenne, cette difficulté prend un relief tout particulier, étant donné la nature nationale et supranationale de ses organes : que signifie une question d’intérêt public pour le Parlement, la Commission ou le Conseil ? J’envisage cette consultation comme complémentaire et non concurrente aux votes nationaux européens ; elle agirait comme un instrument de pilotage politique visant à permettre aux autorités européennes et nationales de connaître l’avis des citoyens européens sur des choix politiques cruciaux. Par exemple : Etes-vous favorable à l’élection au suffrage universel du président de la Commission ? Faut-il élire les eurodéputés le même jour dans tous les Etats de l’Union ? Etes-vous favorable à l’introduction d’une éducation citoyenne sur l’Europe dans les programmes scolaires ? Faut-il créer une carte européenne de la mobilité afin de favoriser l’utilisation des transports publics dans toute l’Europe ? En d’autres termes, ce sont des objets dits communautaires concernant l’ensemble des membres et pas seulement quelques-uns. Ainsi, un vote sur la diminution de la contribution financière de l’Allemagne ou de l’Angleterre par exemple, ne serait pas envisageable, même si cela a des incidences sur les ressources propres de l’Union. Le nombre de questions soumises au vote n’est pas neutre car cela va qualifier cette consultation de sondage ou de référendum. En soumettant plusieurs questions en consultation, l’intention est proche de celle d’un eurobaromètre avec une assise démocratique cependant beaucoup plus forte, car elle serait donnée par plusieurs millions de citoyens. En revanche et dans le cas où une seule question est posée aux citoyens, nous sommes dans le canevas plus classique d’une consultation référendaire, telle que pratiquée par certains Etats. La question est alors de savoir si la consultation citoyenne européenne est en réalité un « super-vote européen » ou au contraire un instrument politique d’évaluation des autorités et qui serait plus proche d’un sondage. Initiée conjointement par le PE et la Commission, la mise en place d’une consultation des citoyens européens proprement dite doit pouvoir s’appuyer sur le soutien des instances nationales et régionales. La principale difficulté est que cette consultation se déroule dans tous les Etats membres de l’UE selon les mêmes modalités, telles que fixées par une nouvelle norme législative européenne, tout en respectant les pratiques nationales en matière d’organisation d’un scrutin.

Le recours au vote électronique (par Internet, via des bornes électroniques ainsi que par GSM) parallèlement aux procédures plus conventionnelles comme le vote à l’urne et par correspondance, offre un choix de vote multimodal qui rend possible la mise en place d’éléments de démocratie transnationale. De plus, l’accès généralisé aux documents en ligne sur les sites internet des administrations nationales permettrait d’offrir aux citoyens européens, une information exhaustive sur l’objet de la votation, parallèlement aux supports plus traditionnels. Il serait même envisageable de développer des outils spécifiques liés au projet d’une consultation européenne comme l’exemple du smartvote. Enfin, l’association des parlements nationaux et des régions européennes dans la phase de mise en œuvre du vote, permettrait au final de produire un haut niveau de légitimité démocratique, tout en dotant l’UE d’un outil d’évaluation tout à fait unique de la position des citoyens sur les orientations du projet européen.

Le débat n’en est encore qu’à ses débuts. Une opportunité politique, institutionnelle et technique s’offre aux gouvernements européens pour poursuivre le processus de rapprochement de l’UE de ses citoyens, initié en 1979 avec les élections européennes au suffrage universel.

(Article paru dans le journal Le Temps du 23 décembre 2008).

Référence F. Esposito, Vers un nouveau pouvoir citoyen ? Des référendums nationaux au référendum européen, Bruxelles, Academia-Bruylant, 2007).