Suisse-UE : la peur du dernier obstacle

Il est un pays au centre de l’Europe dont on parle, en général, relativement peu sur ce même continent : la Suisse. Et pour cause ! Puisqu’elle n’est tout simplement pas membre de l’UE. En effet, depuis un certain nombre d’années, sa population demeure majoritairement hostile à toute idée d’adhésion. Ainsi, toutes les démarches visant à débuter des négociations officielles en ce sens, comme celles portant sur un rapprochement "significatif" (ex. Espace Economique Européen), ont été stériles, démocratie directe oblige.

Face à cette situation, de nombreux initiés se sont échinés à trouver des pistes d’explication qui puissent aider le grand public à appréhender la résistance de ce "bastion alpestre". Dans ce cadre, l’une des analyses les plus convaincantes provient, sans nul doute, des travaux de René Schwok de l’Université de Genève.

Ce dernier a isolé cinq facteurs propres à la Suisse expliquant, au moins en partie, ce refus tenace et constant : la démocratie directe (véritable élément identitaire suisse : son champ d’application serait quelque peu lésé par une éventuelle adhésion) ; le fédéralisme polycentrique (même s’il estime qu’il s’agit souvent d’un écueil construit de toutes pièces) ; l’absence de traumatisme induit par des conflits armés ou par l’instauration de régimes dictatoriaux, conduisant à un manque de remise en question politique ; la neutralité (même si l’obstacle ne semble pas avoir de prise juridique) et enfin, l’hostilité de la plupart des milieux économiques, favorisée par la position de force dont ils jouissent dans le processus législatif suisse.

Le décor ayant été planté, intéressons nous à présent au fond de notre questionnement. En clair, interrogeons-nous sur la nature exacte des liens qui unissent actuellement la Suisse à l’UE ainsi que sur ce qui les motive. Dans ce but, il est approprié d’élaborer une image, un repère précis pouvant éclairer le grand public face à cette question pour le moins compliquée.

Avant nous, un certain nombre de puristes se sont frottés à cet exercice. Parmi ces derniers, trois courants émergent assez clairement. Tentons, en premier lieu, d’en faire une brève description. Le premier insiste surtout sur la proximité actuelle de la Suisse face à l’UE. Proximité née de nombreux, "accords bilatéraux" regroupés autour de deux paquets juridiquement liés et visant, en quelque sorte, à compenser la non-adhésion de la Confédération. Généralement, les tenants de cette vision estiment que la Suisse adhérera dans "quelques années". Ainsi, un conseiller fédéral (P. Couchepin) est même allé jusqu’à tenir les propos suivants : "un jour, les Suisses se réveilleront européens". En d’autres termes, ce processus de rapprochement "bilatéral" devrait donc mener doucement mais sûrement vers l’adhésion.

Le deuxième courant part du même constat quant à la proximité. Néanmoins, il en tire des conclusions différentes. En effet, plutôt que de faire de la Suisse, à terme, un état membre, ce processus de collaboration bilatéral l’en éloignerait. Concrètement, la participation suisse au "système de l’UE" (espace Schengen, accessions diverses au marché intérieur etc.) aurait des effets sur les préférences européennes des citoyens suisses. Plus particulièrement, une majorité de la population suisse penserait désormais cette situation comme un optimum en termes de bien être général. Ce qui la pousserait à ne pas envisager d’adhésion (nous y reviendrons).

Pour illustrer cette proximité, certains d’entre eux ont avancé le concept de "fiançailles sans mariage" (Dupont & Sciarini 2001). D’autres ont préféré insister sur les effets en termes de dépendance de la Suisse en parlant de "satellisation". En effet, selon ces derniers, la Confédération reprendrait presque systématiquement les législations de l’UE. De telle sorte que le pays graviterait autour de l’astre législatif bruxellois et que par conséquent, sa souveraineté ne serait que factice.

Enfin, le troisième, généralement minoritaire, met lui l’accent sur l’isolement de la Suisse face à son grand voisin. En effet, s’il reconnaît souvent que Berne est désormais proche de l’UE par le biais de ces accords sectoriels, il réfute ou minimise la thèse selon laquelle elle en tirerait des avantages conséquents. En effet, selon lui, le gouvernement suisse n’aurait quasiment aucune possibilité d’influence dans la période de consultation préparlementaire de l’UE ("shaping") et parlementaire. Si bien que les législations communautaires ne reflèteraient en rien les intérêts helvétiques. Enfin, pour illustrer ce point de vue, le concept de "marginalisation" est souvent exploité.

Selon nous, la deuxième approche est la plus solide pour tenter de rédiger une analyse fine et précise de la situation. En effet, un certain nombre d’évènements récents ont soulignés sa pertinence. Par exemple, il est frappant de constater que le soutien populaire aux accords bilatéraux est resté systématiquement plus élevé que celui de l’adhésion. Pis, l’écart semble même s’être creusé en faveur des bilatérales ces dernières années (les dernières votations populaires l’ont parfaitement esquissé). Cela étant, il est de notre avis que les concepts qui y sont souvent déployés (cf. ci-dessus) manquent de précision.

Ainsi, celui de "fiançailles sans mariage" est insatisfaisant, principalement pour deux raisons. Premièrement, l’idée de fiançailles relève d’une promesse d’union. Or, les autorités suisses n’ont jamais promis, ni demandé formellement d’adhésion, à l’exception de quelques mois en 1992. En outre, le statut de fiançailles n’a généralement aucune valeur juridique. Dés lors, il est difficile de rendre compte des flux nombreux, institutionnalisés par les accords bilatéraux et qui existent depuis plusieurs années entre la Suisse et l’UE. Ce concept doit donc être rejeté.

Quant à celui de satellisation, il est également inexact. En effet, selon une étude récente (Varone & Gava 2009), les institutions fédérales suisses ne reprendraient directement ou indirectement qu’assez peu de législations europuniennes (moins de 20% sur les dernières années). Ce concept doit donc être, lui aussi, écarté.

A vrai dire, le concept le plus adéquat nous parait être celui de PACS (-Pacte Civil de Solidarité- qui existe à peu près sous la même forme juridique dans de nombreux pays européens). Car la référence à ce contrat de droit interne privé dévoile avec précision la nature, le caractère singulier de la relation entre Berne et sa grande voisine.

En effet, le PACS, tout comme le couple Suisse-UE, possède cinq caractéristiques significatives : tout d’abord, il instaure une relation contractualisée ayant, elle, une véritable signification juridique. A ce sujet, il faut savoir qu’il est même minutieusement réglementé, exactement à l’image des accords bilatéraux. De plus, cet acte ne peut se réaliser qu’entre deux partenaires, placés sur un pied d’égalité (ce qui est le cas des dits accords mais pas de certains arrangements multilatéraux tels que ceux institués par l’Espace économique européen). D’autre part, le PACS met en place un véritable lien de proximité entre les deux parties, étant donné les droits et obligations nombreuses que son entrée en vigueur crée. Le tout, en faisant toutefois montre d’une certaine souplesse. Par exemple, il peut prendre fin sans grande tracasserie administrative et autres frais d’avocat. Ceci, à l’instar, une fois de plus, de la voie bilatérale. En effet, celle-ci permet également une remise en cause voire même une dénonciation aisée (cf. "clause guillotine" et consultations populaires suisses fréquentes). Enfin, ce contrat est caractérisé par une certaine informalité. Ainsi, la relation entre les deux parties est couramment scellée de manière simple et sobre. Difficile, ici aussi, de ne pas faire un rapprochement avec la (non)cérémonie de Luxembourg en 1999 (à l’occasion de la signature des accords bilatéraux I).

Dans un autre registre, il est intéressant de constater que le chemin que suivent actuellement les autorités suisses vise, au même titre que la plupart des PACS, à contourner la crainte de l’engagement. En bref, dans un cas c’est le mariage que l’on souhaite éviter et dans l’autre l’adhésion. En effet, ces deux solutions informelles offrent les outils de rechange nécessaires à une cohabitation au jour le jour pour la première et à une collaboration internationale poussée pour la deuxième.

Et, la comparaison ne s’arrête pas là ! Car, il est tout à fait remarquable que, comme pour la plupart des couples pacsés de longue date, le binôme Suisse-UE se trouve dans une situation telle qu’un approfondissement des relations s’avèrerait hautement improbable. En effet, il est statistiquement établi que peu de pacsés concrétisent leur union informelle par un mariage. Car, selon un certain nombre d’experts, cette relation "relâchée" créerait une sorte de routine sécurisante. De telle sorte que toute velléité de franchir "le dernier obstacle" serait peu vraisemblable. A nouveau, le parallèle avec la situation helvétique est saisissant. Dès lors, un constat s’impose : ces deux relations "à la carte" inhiberaient tout esprit d’initiative.

Ceci, bien que dans les deux cas, les avantages sonnants et trébuchants se révèleraient légèrement plus élevés en optant pour l’engagement formel plutôt que l’informel. En effet, le mariage est souvent un peu plus profitable, fiscalement parlant, que le PACS (notamment en ce qui concerne les successions). De même, une adhésion de la Suisse à l’UE entraînerait, à terme, des gains économiques quelque peu supérieurs à ceux engendrés par les accords bilatéraux (Moser & Minsch 2006). L’analogie est donc, ici encore, plutôt troublante…

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